L’UE non ha mai capito l’Irlanda del Nord

Al centro della crisi del Protocollo c’è la sua incapacità di raggiungere gli obiettivi dichiarati. Per comprendere questa crisi, è necessario conoscere alcuni aspetti chiave della genesi e della storia del Protocollo. Esattamente un mese dopo l’attivazione dell’articolo 50 da parte di Theresa May, la Commissione europea è stata incaricata dagli Stati membri (il Consiglio europeo dei 27) di garantire il ritiro ordinato del Regno Unito dall’UE, compresa la ricerca di accordi per l’isola d’Irlanda. Ciò significava garantire l’Accordo del Venerdì Santo ed evitare un confine rigido. Ciò è stato definito in linee guida legali il 29 aprile 2017 ed elaborato in direttive per i negoziati il mese successivo:

In linea con gli orientamenti del Consiglio europeo, l’Unione [europea] si impegna a continuare a sostenere la pace, la stabilità e la riconciliazione sull’isola d’Irlanda. Nulla nell’accordo dovrebbe compromettere gli obiettivi e gli impegni stabiliti nell’Accordo del Venerdì Santo in tutte le sue parti e nei relativi accordi di attuazione; le circostanze e le sfide uniche dell’isola d’Irlanda richiederanno soluzioni flessibili e fantasiose. I negoziati dovrebbero in particolare mirare a evitare la creazione di una frontiera dura sull’isola d’Irlanda, rispettando l’integrità dell’ordinamento giuridico dell’Unione.

La Commissione ha individuato una soluzione politica, non tecnica, alle sfide poste dalla Brexit sull’isola d’Irlanda: l’allineamento dell’Irlanda del Nord al mercato unico e all’unione doganale dell’UE. Una risposta semplice a un problema complesso. Purtroppo la Commissione non aveva compreso bene l’Accordo del Venerdì Santo, ritenendo che si trattasse semplicemente di accordi nord-sud.

Poco dopo l’inizio del dialogo nel giugno 2017 – e si noti che non si trattava di negoziati – il Regno Unito ha pubblicato l’unico documento sostanziale sulle relazioni interconnesse nell’isola d’Irlanda e nelle isole britanniche, il suo documento di posizione sull’Irlanda del Nord/Irlanda. Il documento fornisce una buona spiegazione dell’Accordo di Belfast, compresi i suoi tre aspetti: le strutture interconnesse della devoluzione, la cooperazione nord-sud e la cooperazione est-ovest. È interessante notare che, oltre a respingere immediatamente la soluzione del Regno Unito per la gestione del confine doganale, l’UE non ha risposto per tre settimane.

All’inizio di settembre 2017, l’UE ha pubblicato la sua risposta: i “Principi guida del dialogo sull’Irlanda/Irlanda del Nord” che definiscono la posizione dell’UE. Il documento riaffermava l’impegno a proteggere l’Accordo del Venerdì Santo, ma ignorava l’attento equilibrio del documento di posizione del Regno Unito; invece, rafforzava la sua visione nord-sud dell’Accordo del Venerdì Santo:

È responsabilità del Regno Unito garantire che il suo approccio alle sfide del confine irlandese nel contesto del suo ritiro dall’Unione europea tenga conto e protegga il contesto e le strutture politiche, economiche, di sicurezza, sociali e agricole molto specifiche e intrecciate dell’isola d’Irlanda. Queste sfide richiederanno una soluzione unica che non può servire a preconfigurare le soluzioni nel contesto delle più ampie discussioni sulle future relazioni tra l’Unione Europea e il Regno Unito.

Non si è parlato di una protezione equivalente per la cooperazione est-ovest, nonostante l’integrazione significativamente maggiore dell’Irlanda del Nord all’interno del Regno Unito, perdendo così l’equilibrio dell’Accordo del Venerdì Santo. Il Consiglio ha però riaffermato l’istruzione del Consiglio alla Commissione che: “come elemento essenziale del processo di ritiro, è necessario un impegno politico a tutelare l’Accordo del Venerdì Santo in tutte le sue parti, a proteggere i risultati del processo di pace e ad applicarli concretamente sull’isola d’Irlanda”. Il suo primo principio guida era:

L’Accordo del Venerdì Santo ha creato istituzioni politiche interconnesse che riflettono la totalità delle relazioni nelle isole di Gran Bretagna e Irlanda. Le istituzioni, che forniscono un quadro di cooperazione tra le due parti dell’isola e tra l’Irlanda e la Gran Bretagna, dovranno continuare a funzionare efficacemente”.

Due mesi dopo, con il governo britannico sottoposto a pressioni politiche ancora più forti, l’UE ha pubblicato un documento negoziale che riaffermava la centralità della cooperazione nord-sud, citando il documento dei Principi guida di cui sopra; concludeva:

L’UE e il Regno Unito si sono impegnati a proteggere e sostenere la continuazione e lo sviluppo di questa cooperazione e del funzionamento delle istituzioni create dall’Accordo del Venerdì Santo nel contesto dell’Accordo di Recesso. Il raggiungimento di questo obiettivo deve avvenire in modo da rispettare l’integrità del mercato interno e dell’unione doganale, di cui l’Irlanda rimarrà membro a pieno titolo.

Di conseguenza, sembra essenziale che il Regno Unito si impegni a garantire che venga evitata una frontiera dura sull’isola d’Irlanda, anche assicurando che non si verifichino divergenze normative rispetto alle norme del mercato interno e dell’unione doganale che sono (o potrebbero essere in futuro) necessarie per una significativa cooperazione nord-sud, per l’economia di tutta l’isola e per la protezione dell’Accordo del Venerdì Santo.
Lungi dall’essere richiesto al Regno Unito di fornire una soluzione, come l’UE aveva insistito per tutto il tempo, era una soluzione dell’UE quella che veniva proposta, una soluzione progettata per proteggere pienamente la cooperazione nord-sud e garantire che questa fosse raggiunta senza alcun costo per la Repubblica d’Irlanda. Non solo aveva dato priorità alla cooperazione nord-sud, esagerandola enormemente, ma aveva anche introdotto il concetto di “economia di tutta l’isola” che non esisteva e non esiste, come dimostrato da un recente rapporto di Policy Exchange “The island of Ireland: two distinct economies“.

Mentre era in corso un esercizio di mappatura per stabilire la piena portata della dipendenza della cooperazione nord-sud dall’allineamento con il diritto e la politica comuni dell’UE, non ci sarebbe stato un esercizio di mappatura corrispondente per stabilire le implicazioni per la soluzione del Protocollo dell’UE sulla cooperazione est-ovest, una grave mancanza di attenzione.

Il governo britannico è stato colto di sorpresa da questa situazione. Desideroso di entrare nella fase successiva dei colloqui sul futuro delle relazioni tra Regno Unito e Unione Europea, il Regno Unito ha di fatto accettato l’argomentazione dell’UE, ma ha reagito rendendo la soluzione dell’UE una polizza assicurativa – il “backstop”. Questa soluzione entrerebbe in vigore solo nel caso in cui non si trovasse una soluzione o non fosse possibile trovarla prima dell’uscita del Regno Unito dall’UE, attraverso le future relazioni tra Regno Unito e Unione Europea o soluzioni specifiche alternative. Questo è stato stabilito nella relazione congiunta del dicembre 2017:

Il Regno Unito rimane impegnato a proteggere la cooperazione nord-sud e a garantire di evitare una frontiera dura. Qualsiasi accordo futuro deve essere compatibile con questi requisiti generali. L’intenzione del Regno Unito è di raggiungere questi obiettivi attraverso la relazione globale UE-Regno Unito. Qualora ciò non fosse possibile, il Regno Unito proporrà soluzioni specifiche per affrontare le circostanze uniche dell’isola d’Irlanda. In assenza di soluzioni concordate, il Regno Unito manterrà il pieno allineamento con le norme del mercato interno e dell’unione doganale che, ora o in futuro, sostengono la cooperazione nord-sud, l’economia di tutta l’isola e la protezione dell’accordo del 1998.

La May credeva di aver trovato la quadratura del cerchio della Brexit sull’isola d’Irlanda, ma non è così. Ha dato all’UE un obbligo legale, anche se come polizza assicurativa. Sfortunatamente, l’UE non aveva alcun interesse a trovare alternative a quella polizza assicurativa, poiché le aveva dato tutto ciò che voleva; le relazioni UE-Regno Unito non potevano fornire un commercio privo di attriti senza che il Regno Unito continuasse a far parte sia dell’unione doganale che del mercato unico, cosa a cui May era fortemente contraria e che il Regno Unito aveva chiarito prima e durante i negoziati. Anche le soluzioni specifiche per evitare un confine rigido sono state successivamente respinte dall’UE. Il linguaggio della relazione congiunta mascherava la realtà che solo il “backstop” avrebbe funzionato per l’UE e, come Michel Barnier ha chiarito all’epoca, quel “backstop” avrebbe comportato l’allineamento alla sola NI.

Solo alla fine di febbraio 2018, quando l’UE ha pubblicato la bozza dell’accordo di recesso, il governo britannico ha reagito – ma troppo tardi. La May ha trascorso la maggior parte del 2018 cercando di trovare un accordo doganale e normativo che permettesse una relazione tra Regno Unito e UE per risolvere la questione irlandese, sostenuta da coloro che volevano una relazione economica molto stretta con l’UE. Tuttavia, Chequers, che proponeva un accordo di libero scambio tra l’UE e un Regno Unito allineato alle regole di Bruxelles, era esattamente ciò che l’UE non avrebbe accettato. La May avrebbe dovuto saperlo; forse il premio di raggiungere tutti gli obiettivi del Regno Unito era troppo allettante perché la posizione dell’UE, spesso dichiarata, si intromettesse. È stato un peccato, perché tutto il tempo negoziale rimasto è stato sprecato. Nell’ottobre 2018 il Regno Unito stava negoziando un accordo temporaneo che non risolveva la questione irlandese, ma piuttosto spingeva le decisioni difficili un po’ più in là. L’accordo della May è stato un’operazione di salvataggio che non ha prodotto la Brexit che la May aveva indicato nei suoi discorsi chiave né ha risolto il problema irlandese e che, di conseguenza, non poteva passare in parlamento, se non con una risoluzione del “backstop”, una risoluzione che la May ha cercato di trovare ma senza successo.

La risoluzione che Johnson è riuscito a negoziare ha affrontato la realtà delle opzioni del Regno Unito: la “polizza assicurativa” è diventata permanente e la Brexit è stata realizzata alle condizioni originarie stabilite a Lancaster House, con il compromesso di controlli e non di un confine sul Mare d’Irlanda. Rimaneva la sfida di gestire una “soluzione” europea complessa e mal concepita. Il governo Johnson riteneva che le garanzie sul mercato interno del Regno Unito, compresa la riduzione al minimo dei controlli, stabilite nel Protocollo, nonché gli impegni assunti con l’Accordo del Venerdì Santo, avrebbero fatto sì che il livello dei controlli fosse proporzionato al rischio. Inoltre, hanno negoziato il concetto di “merci che non rischiano di entrare nel mercato unico”. Johnson è riuscito in modo decisivo a far inserire il consenso nell’accordo, risolvendo così in larga misura il deficit democratico.

I problemi di attuazione si sono manifestati quando è stato necessario applicare gli accordi commerciali del Protocollo e il Regno Unito ha introdotto rapidamente dei periodi di grazia per consentire alle imprese di prepararsi e poi li ha estesi per garantire la vita economica e la stabilità dell’Irlanda del Nord. Nel frattempo, l’UE ha insistito sulla piena attuazione del Protocollo come unico modo per risolvere i problemi che Bruxelles stessa stava causando, posizione che ha infine abbandonato la scorsa estate di fronte alla realtà. La Commissione ha quindi presentato una serie di proposte che rispondevano solo in parte ai problemi del commercio tra la Gran Bretagna e l’Irlanda del Nord e che non affrontavano i problemi politici esemplificati dal rifiuto del Protocollo da parte di tutti i partiti unionisti. Mentre i problemi operativi originari del Protocollo rimanevano, la questione veramente importante era diventata politica: il Protocollo era stato presentato dall’UE come soluzione politica e stava fallendo come soluzione politica. Poiché l’UE si rifiutava di affrontare questo fallimento politico e insisteva solo su soluzioni tecniche, i colloqui erano in una fase di stallo.

Nel febbraio 2022, il Primo Ministro dell’Irlanda del Nord, Paul Givan del DUP, si è dimesso a causa del Protocollo, provocando il collasso dell’esecutivo e una crisi politica ancora più profonda. Dopo le elezioni del mese scorso, l’opposizione degli unionisti al Protocollo ha portato al rifiuto di consentire il ripristino del governo e della legislatura decentrati. Il Protocollo, ideato dall’UE per creare una soluzione politica alla sfida della Brexit sull’isola d’Irlanda, è ora fallito non solo sulla base della valutazione del Regno Unito, ma anche sulla base dei principi guida dell’UE stessa. Il Protocollo non ha rispettato le linee guida e le direttive negoziali dell’UE.

L’UE aveva insistito sul fatto che una soluzione doveva garantire che “nulla nell’accordo dovesse compromettere gli obiettivi e gli impegni stabiliti nell’Accordo del Venerdì Santo in tutte le sue parti e nei relativi accordi di attuazione”. Quando l’UE si è trovata di fronte alle realtà est-ovest dell’Accordo del Venerdì Santo, le ha ignorate. Poi ha definito una risposta più forte da nord a sud, affermando che la soluzione avrebbe dovuto garantire il funzionamento continuo delle istituzioni create dall’Accordo del Venerdì Santo. Di queste istituzioni, la prima, il governo devoluto, è crollata a causa del Protocollo; la seconda, il Consiglio ministeriale nord-sud, non può funzionare senza l’esecutivo e l’Assemblea. È stato un risultato notevole; oscurati dal dubbio e dalla divisione britannica – oltre che dal chiaro riconoscimento dei nostri fallimenti nella risoluzione di questa complessa questione – non siamo riusciti a cogliere l’enormità del fallimento negoziale dell’UE. E anche loro.

La Commissione è stata incaricata dagli Stati membri di elaborare una soluzione che proteggesse i tre elementi dell’Accordo del Venerdì Santo e garantisse l’integrità dell’ordinamento giuridico dell’UE. Il mercato unico è stato protetto al 100%; l’Accordo di Belfast è in ginocchio.

Il Protocollo esiste per garantire quattro obiettivi, enunciati nel suo primo articolo: Il presente protocollo stabilisce le disposizioni necessarie per affrontare le circostanze uniche dell’isola d’Irlanda, per mantenere le condizioni necessarie per una continua cooperazione nord-sud, per evitare una frontiera dura e per proteggere l’accordo del 1998 [del Venerdì Santo] in tutte le sue dimensioni”. Al momento ne sta realizzando solo due: evitare un confine duro e la cooperazione nord-sud. Non solo non ha raggiunto gli altri due obiettivi, ma ha anche messo direttamente in pericolo l’Accordo del Venerdì Santo. In questo modo, non è solo il Protocollo ad aver fallito: la Commissione non ha assolto al mandato conferitole dal Consiglio europeo.

L’attuale posizione secondo cui il mandato non può essere riaperto deve essere vista alla luce del suo status giuridico e politico: un mandato che non è stato rispettato e una Commissione che non è riuscita a fornire una soluzione politica come previsto. L’idea che una soluzione potesse essere messa su un pezzo di carta, senza alcuna verifica reale dei suoi effetti e delle sue conseguenze indesiderate, mentre i suoi autori chiudevano gli occhi sulla realtà economica e politica dell’Irlanda del Nord, era sempre destinata a fallire.

E così eccoci qui. Per la Commissione sarà difficile ammettere un errore di tale portata; non sarà facile andare al Consiglio e spiegare che la sua soluzione al problema della Brexit è diventata una minaccia esistenziale per l’Accordo del Venerdì Santo, il trattato internazionale che era stata incaricata di proteggere sopra ogni altra cosa. Il Consiglio e i suoi membri non dovrebbero farsi illusioni: incolpare i britannici per questa crisi non è sufficiente; il loro mandato è stato disatteso dalla Commissione che ha palesemente ignorato le complesse realtà dell’Irlanda del Nord, non ultimo il fatto che la sua vita politica, economica e culturale è molto più integrata nel Regno Unito di quanto abbia mai immaginato. Il Consiglio e i suoi membri non possono e non devono più nascondersi dietro la Commissione; devono chiedere conto alla Commissione, riaprire il mandato e lavorare con il Regno Unito per trovare una soluzione che rispetti le realtà est-ovest dell’Accordo del Venerdì Santo e il posto dell’Irlanda del Nord nel Regno Unito.