Brexit e UE: le riflessioni del costituzionalista europeo, lo scozzese Kenneth Armstrong

Professore di diritto europeo all’Università di Cambridge e membro del prestigioso e centenario Sydney Sussex College, lo scozzese Kenneth Armstrong ha studiato il mercato interno della Comunità; la relazione tra il Regno Unito, la Scozia e l’Unione europea; l’evoluzione e lo sviluppo della legislazione europea e la dimensione socio-giuridica dell’UE, tra le altre questioni. Considerato uno dei migliori e più informati analisti sul brexit conosciuto (è autore del blog e del libro Brexit Time), Armstrong ha attraversato Madrid alcuni giorni fa per tenere una conferenza sul ciclo di governance europea della Fondazione Areces. Qualche tempo prima, l’avvocato ha ascoltato le (disperate) richieste di CTXT per chiarire la matassa caotica del probabile, ma pur sempre ipotetico, allontanamento dal Regno Unito dall’Unione Europea. A che punto siamo? Pensi che ci sarà un secondo referendum? O ci saranno elezioni anticipate prima?

L’idea di nuove elezioni sembra molto interessante. Il problema è arrivarci. May ha detto che non apparirà in altre elezioni. E non penso che a Jeremy Corbyn piaccia l’idea di altre elezioni in questo momento. Penso che il più grande impedimento sia che nessuno dei leader vuole elezioni anticipate, anche se sembra la cosa più logica da fare.

Ma l’impressione al di fuori del Regno Unito è di assoluto controllo. In Parlamento c’è il 45% dei deputati favorevoli ad un’uscita non negoziata, e il governo di May sembra comunque affogare…

I governi governano, i parlamenti no. L’UE non negozia con i parlamenti, negozia con i governi. Quindi il Regno Unito ha bisogno di un governo funzionante, e questo porterà alle elezioni. È molto interessante pensare a come sarebbero state queste scelte. Anche se il Regno Unito non uscisse ora dall’UE, godendo di una proroga, le parti avrebbero dovuto presentare dei programmi, chi con la sua visione del mercato unico, chi con il tipo di unione doganale e le misure di politica commerciale. Fino ad ora, più o meno, sapevamo cosa volevamo, il problema era il backstop (la salvaguardia dei confini aperti irlandesi), non la visione generale del futuro. Abbiamo partecipato a una serie di scopi opposti. L’opposizione è preoccupata di come sarà il futuro, perché sa che l’accordo è molto più della dichiarazione politica (il quadro delle relazioni tra l’UE e il Regno Unito). Il partito laburista è più o meno d’accordo ad andare verso una relazione come quella in Norvegia nella proiezione del mercato unico 2.0. Ma i conservatori non lo vogliono perché si tratta della libera circolazione delle persone e di rimanere sotto la giurisdizione della Corte di giustizia dell’UE. Il problema è come si può garantire un confine per il libero commercio in Irlanda se non si impegnano nell’unione doganale.

È curioso che le parti non abbiano ancora espresso un parere chiaro su tutto ciò … Forse stanno aspettando il secondo referendum?

Non hanno mai avuto l’opportunità di presentare la loro visione di un accordo senza il Backstop irlandese. Potrebbero finire col dire che ci sono parlamentari che hanno problemi con il backstop e chiedono alle persone, in una nuova consultazione, se lo vogliono o meno. In effetti, il secondo referendum potrebbe essere fatto solo sul Backstop irlandese. Se May non restasse leader dei conservatori, avremmo una versione radicalmente diversa. In tal caso avremmo, ad esempio, la visione molto diversa di Boris Johnson.

Pensi che sia possibile che, se May parte, i Tories sceglieranno un leader Brexiter?

Non ci credo Ma sarebbe il naturale dibattito nel gioco. Come stiamo andando alle elezioni? Dove sono le persone in termini di referendum? E se hai bisogno di disenergizzare la fazione di Nigel Farage, come gli fai a togliere l’ossigeno? Devi spostare la bilancia, ma dove sono? Ciò può portare i Tory a una versione più estrema di Brexit. Ed è qui che vedremo veramente le intenzioni delle due parti. Ma non dimentichiamo che nel Partito Laburista c’è la stessa divisione, perché hanno persone come Steven Kinnock che scommettono sul modello norvegese. Ai leader laburisti non piace affatto, lo dicono ma non ci credono. In precedenza, il partito laburista era incline allo stesso lato del governo nell’interpretazione del referendum. Penso che il cambiamento che stiamo riscontrando in Labour sia che nell’ultimo anno si sono resi conto di aver perso ciò che storicamente era il loro voto nella classe media e nel centro-sinistra. Ma come si chiude il cerchio quando i giovani che seguono Corbyn sono anti brexit? Ed è qui che la pantomima di dire ciò che non pensi viene di nuovo fuori: parla di un secondo referendum senza credere veramente che sarà fatto.

Pensi che sia possibile per Corbyn guidare il paese e il processo?

No. Corbyn è in declino a causa dei problemi interni del partito e delle defezioni di alcuni dei leader. Non tanto per il nuovo gruppo che alcuni deputati hanno creato, non penso che abbia molto futuro. L’importante è l’ala sinistra. Che si perde per diversi motivi, soprattutto a causa della Brexit e l’antisemitismo all’interno del partito. Tutto ciò sta sconvolgendo la leadership. Questo non significa che Corbyn non sarà il leader per una possibile elezione, ma semplicemente non credo che durerà. La cosa più sorprendente è che quasi la metà del Parlamento è contraria a un accordo. E sono molte persone! Ma sarebbero stati di più se l’aspettativa sul parere dell’avvocato generale, Geoffrey Cox, non fosse stato così grande: c’erano troppe aspettative sulla chiarezza giuridica e l’idea che il procuratore generale avrebbe dato le risposte che alcuni membri del Parlamento stavano aspettando, come l’uscita unilaterale dal backstop; cosa che non accadrà mai perché l’UE ha anche le sue linee rosse. L’ostacolo irlandese non sarebbe un ostacolo se il Regno Unito lascia senza accordo … E ‘ridicolo! Ma non solo che la relazione non ha incluso questo, ma l’ultimo comma dell ‘avvocato generale ha detto che nulla era cambiato, e che è un problema serio per il primo ministro. La gente pensava che May, Juncker e Tusk fossero andati troppo oltre. E c’è stato un cambiamento molto rapido dell’umore dei parlamentari in seguito alla dichiarazione dell’avvocato generale. E qui torno a scopi opposti, perché non credo che nel partito laburista siano preoccupati per l’arresto, o sono preoccupati solo di come saranno le future relazioni con l’UE. I conservatori sono preoccupati per la legislazione e il presente: ciò che è vincolante, che ci intrappola, come uscire … Ma tutto ciò che dipende dal Backstop irlandese. Le preoccupazioni per il lavoro, per il loro futuro: quali sono le pretese dell’Europa, come sarà il rapporto con l’Unione europea di domani … Ma tutto questo non è nella dichiarazione politica. Ci potrebbe essere abbastanza materia nella relazione del procuratore generale per dire, siamo alla ricerca di un accordo negoziato e sarà difficile. Ma ciò che questa opinione non potrebbe mai includere è la sostanza su ciò che può essere modificato nella dichiarazione politica. E abbiamo ancora bisogno di cambiamenti in quella dichiarazione per ottenere voti del Labour.

Questa sensazione di improvvisazione esisteva già all’inizio del processo?

Non solo non c’era nessun piano, non c’era nemmeno un processo di azione se avesse vinto drasticamente la Brexit.  Penso che ci siano due cose. Uno è il referendum: non c’era alcun tipo di piano su cosa fare dopo. Non solo non c’era nessun piano, non c’era nemmeno un processo di azione se avesse vinto la Brexit. Né è stato pensato che una sorta di commissione transnazionale doveva essere stabilita in Parlamento, ne c’era una buona campagna di informazione. Gli elettori hanno votato su una domanda molto ampia. Questo è ciò che io chiamo peccato originale: l’idea che il referendum fosse qualcosa di autentico in ciò che i politici dovevano avere la fede degli elettori. La consultazione è diventata qualcosa di simile a “originalismo” della Costituzione degli Stati Uniti, l’interpretazione era che c’era solo una lettura del referendum … In assenza di un piano e di un processo, e che interpretazione autentica del referendum non pensando che cosa fosse meglio per il paese o quali fossero le alternative. Nel luglio dello scorso anno, il governo ha escogitato qualcosa su cui forse si poteva lavorare, anche se era assente dal problema del Backstop irlandese. Questo avrebbe potuto essere sufficiente per andare avanti, ma il fallimento è stato credere che il backstop fosse l’alternativa a una relazione futura. E tutti si sono bloccati su questo punto.

E la seconda cosa?

Il secondo problema, e di nuovo qui, al 2016, è il modo in cui il Regno Unito negozia con l’Unione europea. Il paese non è sempre stato chiaro su ciò che voleva e continuava a credere che ogni richiesta fosse fattibile. David Cameron non ha potuto giudicare ciò che era possibile riguardo al limite numerico dell’immigrazione comunitaria, qualcosa che nessuno avrebbe accettato e che non c’era possibilità che ciò accadesse. Non c’era una reale comprensione di ciò che era possibile o fattibile. Né la vera capacità di trovare una posizione comune che tutti potrebbero raggiungere, i punti fondamentali in una negoziazione. Si lavora su ciò che si può essere d’accordo, si vede ciò che rimane e quindi provare a gestirlo … Credo che questa mancanza di realismo (anche nelle attese e trattative) è stato l’elemento predominante, in combinazione con la totale mancanza di un processo interno.

E ora stanno finendo il tempo.

Vedendo che tanti parlamentari hanno votato contro un accordo, è l’unica cosa su cui possiamo essere d’accordo. Occorre un dibattito sulla dichiarazione politica, ed è qui che il lavoro è confortevole. Ma deve essere ancora consensuale … Penso che alcuni di quei conservatori che hanno votato contro e che potrebbero votare a favore torneranno. Sarà interessante vedere cosa faranno gli unionisti, a loro chiaramente non piace l’idea di accordi diversi per l’Irlanda del Nord; Anche se è un problema complicato, penso che si possa fare qualcosa. Un’altra battaglia sarà la legislazione nazionale per attuare l’accordo: abbiamo un accordo ma non non è possibile uscire perché non abbiamo attuato la legislazione e questo richiederà tempo.

Legalmente, questo cambierebbe le elezioni europee al volo, perché c’erano 20 posti in più per la Spagna, 25 per l’Italia…

Questa è l’altra dimensione molto importante. Più a lungo andrà avanti la trattiva e più le incognite aumenteranno. Sappiamo come sarà il Parlamento? E anche la composizione della Commissione è cruciale. Chi negozierà? Michel Barnier è oggi il leader della Commissione europea nella negoziazione. È una carica politica. E il nuovo commissario potrebbe avere una visione diversa. Ciò creerebbe una nuova instabilità nel processo. Fino a quando non entrerà in carica la nuova Commissione, quella attuale non vorrà apportare modifiche significative.

E alcuni sono in preda al panico con la crescita dell’estrema destra.

Sapevamo che questo sarebbe stato un problema. Il prossimo Parlamento europeo può essere molto indisciplinato. In termini nazionali, le elezioni europee potrebbero essere un referendum sociale nel Regno Unito, e chiaramente candidati come Nigel Farage forniranno deputati al partito europeo pro-Brexit.

Quale sarà la più grande difficoltà dal punto legale?

Sono stato a Bruxelles due settimane fa e ho parlato con qualcuno che mi ha detto che questa sarebbe dovuta essere la parte facile [ride]. Tutti erano in attesa di negoziati sulle relazioni future, perché è lì che devi dettagliare tutto. Questo non è affatto finito, nemmeno se un miracolo è raggiunto da un accordo di uscita e da una dichiarazione politica.

Quanto pensi che ci vorrà? Tre anni?

Nell’ambito dell’accordo di uscita abbiamo un periodo di transizione fino al 2020, sembra improbabile che a quel punto qualcosa sarà fatto. Ci sarà un’estensione più di uno o due anni, sicuramente raggiungeremo questo tempo massimo. Alcuni diranno che è troppo piccolo. Credo che sia fattibile. Ma dipende da dove si inizia, se non viene fatto da un consenso e continuiamo a litigare su ciò che vogliamo … L’UE è solitamente accusata di essere molto formale, giustizialista, di volere le cose sulla carta … Ma se la Il Regno Unito non può impegnarsi in nulla su carta e in dettaglio perché non c’è consenso in casa? Se fossi nell’Unione europea, mi piacerebbe invitare il Regno Unito alle elezioni anticipate per chiarire le cose. Penso che ci sia una perdita di fiducia nell’UE che ciò che il Regno Unito dice sarà davvero fatto. Questo è un ambiente molto difficile dove lavorare. Ognuno inizia le trattative con molta fede e poi si rende conto che sarà molto difficile e ci sono cose in cui si viene coinvolti e altre in cui si deve solo seguire, ma tutti cominciano a pensare che arriveranno da qualche parte. Questa volta sembra diverso.

Per finire: essendo uno scozzese, consiglieresti alla Spagna di indire un referendum sulla Catalogna?

In Scozia, da un lato la Brexit è vista come un punto di svolta per il cambiamento e, dall’altro, come la pre-campagna per un altro referendum per una Scozia indipendente che rimarrebbe nell’UE. Sarebbe meglio per i nazionalisti scozzesi se ci fosse un secondo referendum sulla Brexit, perché se il Regno Unito rimanesse nell’UE e a quel punto si potrebbe dire “guarda le rovine della politica di Westminster, vedi cosa succede quando le nostre voci non vengono ascoltate”. Il governo scozzese ha buoni argomenti. Ci sono idee e piattaforme per costruire consenso. Avevano un piano fin dall’inizio. Al momento non è possibile convocare un secondo referendum sull’indipendenza della Scozia; replicherebbe semplicemente i problemi del confine irlandese: la Scozia diventerebbe un’altra Irlanda del Nord senza frontiere con l’Europa. Ma se ci fosse un secondo referendum per mantenere il Regno Unito in Europa, sarebbe l’occasione per farlo.

Bene, l’Europa è abituata a chiedere referendum e poi a ignorarli. La cosa divertente è che l’Europa avrebbe dovuto lavorare a tempo pieno su questioni di governance economica e fiscale negli ultimi cinque anni e l’unica cosa che ho fatto è lavorare sui referendum! Devi avere un piano nel caso le cose non vadano come previsto, penso che stiamo imparando questo ora. C’è più esperienza di ciò che è votato e del perché sono celebrati. Ciò che è chiaro è che perdi il controllo molto rapidamente. Non sai mai l’esito, e devi essere preparato per quello che succede. I referendum non risolvono i problemi, li diventano.

E così, quando le persone votano, le cose di solito finiscono dalla parte opposta …

• Progettare un doppio referendum, come ha fatto l’Irlanda, non è una cattiva idea. Perché in qualche modo quello che ottieni è che le persone hanno un’idea, e quando dici come ti senti, devi fare qualcosa. E quando lo facciamo, non abbiamo più bisogno di sapere se pensi la stessa cosa che hai pensato prima. All’epoca, Boris Johnson ha detto che l’idea del doppio referendum non era male, provare la proposta, vedere cosa dice l’UE e poi prendere una decisione. Ma se facciamo un altro referendum non sembrerà così, sembrerà che abbiamo fallito nel processo e ora cerchiamo di uscire da questo, invece di fare qualcosa di più costruttivo. Il processo Brexit ha dimostrato quanto siamo goffi nel gestire grandi problemi. Non ci siamo evoluti costituzionalmente per affrontare il mondo più complesso in cui si trova il Regno Unito. Non siamo riusciti a restituire il potere alla Scozia e all’Irlanda in modo costituzionale. E lì continuiamo, nella reliquia vittoriana, come se stessimo cercando di usare un programma Mac in un Gameboy. Ecco come appare la nostra Costituzione. Ma non possiamo far funzionare la politica moderna con un pallottoliere!

Intervista di Miguel Mora, ctxt